Exp. SUP-AES-004/2000
Acción de Inconstitucionalidad 7/2000
Convergencia por la Democracia, Partido Político Nacional.
La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, emite respuesta a la consulta formulada por el Señor Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sergio Salvador Aguirre Anguiano, con fundamento en el artículo 68, párrafo segundo de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación a la acción de inconstitucionalidad promovida por Convergencia por la Democracia, Partido Político Nacional, cuyo número se anota al rubro.
Para tal finalidad, cabe establecer que de un análisis integral del escrito presentado por el partido promovente, se puede decir que en síntesis éste reclama que el párrafo segundo de la fracción III, a la luz del apartado B) de la fracción II del artículo 58, así como, que la fracción VIII del numeral 63 del Código Electoral del Estado de México, son inconstitucionales, en virtud de que su texto es contrario a lo dispuesto por los artículos 1º, 17, 41, párrafo segundo, “fracción” II y 116, fracción IV, inciso f) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Para sostener lo anterior, el Instituto Político accionante, expone los argumentos que se sintetizan de la siguiente manera:
I. Que las normas generales cuya inconstitucionalidad se reclama son de naturaleza heteroaplicativa, en virtud de que requieren de un acto de aplicación para que se actualicen las hipótesis normativas en ellas previstas, ya que no causan prejuicio por su sola entrada en vigor. Ahora bien, en el caso de que se consideraran autoaplicativas, el accionante sostiene que no estuvo en posibilidad de combatirlas a partir del momento en que comenzaron a regir, puesto que él, en tal momento, no existía como partido político, razón por la cual se promueve esta instancia constitucional, con fundamento en el artículo 59 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.
II. Agrega, que dicho partido político es una persona jurídica equiparable a los individuos, razón por la cual, se hace acreedor a las garantías a que se refiere el artículo 1º. constitucional, mismas que no pueden restringirse ni suspenderse, ya sea por autoridad, o ya sea por la ley electoral, puesto que la suspensión o restricción de tales garantías está regulada por el artículo 29 de la propia Constitución, que se refiere a hechos totalmente diferentes que no tienen que ver con la promulgación de leyes electorales.
III. Además, sostiene:
1. Que es un partido político nacional, en términos del artículo 31 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
2. Que como partido político nacional es acreedor a una serie de prerrogativas en materia de derechos político electorales que le otorgan los artículos 41, fracciones (sic) I y II y 116, párrafo segundo, fracción IV, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 12 de la Constitución Política del Estado de México; y 35 fracción I, 37, 38, 57 fracción I y 63 del Código Electoral del Estado en cita, y que en síntesis, consisten en contar de manera equitativa con elementos que le permitan realizar su función y competir en las elecciones.
3. Que el párrafo segundo de la fracción III, a la luz del apartado B de la fracción II del artículo 58 del Código Electoral del Estado de México son contrarios a la fracción segunda del artículo 41 de la Constitución Federal, ya que a los partidos existentes, para la obtención del voto, se les da un financiamiento equivalente al doble del que les corresponde por actividades ordinarias, y a los partidos que hubieren obtenido su registro en fecha posterior a la última elección, como es el caso del accionante, solamente se les da para la obtención del sufragio, una cantidad adicional igual, equivalente al monto que para el sostenimiento de actividades permanentes reciben, situación, esta última, que refleja inequidad y desigualdad en el trato y produce en la práctica una abismal diferencia.
4. Que también considera que la fracción VIII del artículo 63 del Código Electoral del Estado de México es inconstitucional, en virtud de que les da un trato injusto a los partidos políticos de nueva creación, pues la cantidad que les otorga se disminuye significativamente en relación a la que les otorga a los partidos existentes:
Para demostrar lo anterior, el partido actor formula las siguientes afirmaciones:
a) Que el Código Electoral del Estado de México es reglamentario de la fracción II del artículo 41 constitucional y que tal artículo ordena a las legislaciones secundarias garantizar que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus funciones.
b) Que el artículo 41 constitucional lo hace acreedor, entre otras prerrogativas, poder participar en las elecciones estatales y municipales, y a contar de manera equitativa con elementos para llevar a cabo su función como entidad de interés público, consistente en participar en la vida democrática y en las elecciones para la renovación del poder público.
En forma previa al análisis de fondo de la cuestión planteada, cabe establecer que conforme a lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de las acciones de inconstitucionalidad que promuevan los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigentes nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, en contra de leyes expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro; en ambos casos, por estimarlas contrarias a la Constitución Federal, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma general de que se trate.
Asimismo, debe puntualizarse que atendiendo a lo establecido por el artículo 68, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional y a la naturaleza constitucional de este Tribunal Electoral, como órgano jurisdiccional especializado en materia electoral, las opiniones que emita esta Sala Superior al más Alto Tribunal del país, tienen por objeto proporcionar los elementos que resulten necesarios para la mejor resolución de la correspondiente instancia constitucional. Por ello, la consulta, únicamente abordará los tópicos específicos de la referida especialización, es decir, solamente se tratará de esclarecer el alcance y comprensión de los conceptos e instituciones que pertenecen al ámbito del Derecho Electoral.
Por tanto:
A) En relación a los conceptos de invalidez identificados con los números I y II de la síntesis formulada anteriormente, no se emite opinión, en virtud de que no son de naturaleza electoral, ya que el número I, está orientado a sostener que el párrafo segundo de la fracción III, a la luz del apartado B de la fracción II del artículo 58, así como, que la fracción VIII del artículo 63 del Código Electoral del Estado de México son normas de naturaleza heteroaplicativa y no autoaplicativa, argumento que se considera corresponde analizar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por ser de su competencia y estar relacionado con la oportunidad en la presentación de la acción de inconstitucionalidad. Por la misma razón, no se opina respecto de lo sintetizado en el punto identificado como número II, dado que en el mismo el partido actor pretende, fundamentalmente, demostrar que es una persona jurídica equiparable a los individuos, razón por la cual, dice que sus garantías no pueden suspenderse o restringirse por la emisión de una ley electoral, ya que tal acto no se encuentra en los supuestos previstos por el artículo 29 constitucional, según se alega, lo que no es del resorte estrictamente electoral y por eso no se emite opinión.
B) Por lo que ve al señalamiento hecho por el actor en el sentido de que las disposiciones legales cuya invalidez se reclama son contrarias al artículo 17 de la Carta Magna, tampoco se opina, en virtud de que: Primero, el actor no formula ningún argumento relacionado con este dispositivo constitucional, ni esta Sala Superior aprecia que tenga que ver con la materia electoral; y segundo, porque la determinación que establecería si las normas combatidas violan o no dicho numeral, es decir, si son un obstáculo para acceder de manera expedita a la justicia, corresponde dilucidarlo a ese H. Alto Tribunal de la Nación, por ser de su competencia y no propio de la especialidad de esta Sala Superior.
Por lo anterior, debe puntualizarse que únicamente se abordarán los aspectos referidos con el punto III de la síntesis hecha con anterioridad.
UNICO. Que es cierto que la Constitución Federal, la Constitución Local y el Código Electoral del Estado de México le otorgan al partido promovente una serie de prerrogativas, entre las que se encuentra la de contar de manera equitativa con financiamiento público, no solo para el sostenimiento de sus actividades ordinarias, sino también, por las actividades tendientes a la obtención del sufragio.
Que contrariamente a lo que sostiene el actor, el artículo 41 constitucional no ordena a las legislaciones secundarias otorgar el financiamiento público a los partidos políticos nacionales. Para sostener tal conclusión, es necesario transcribir las fracciones I y II del artículo mencionado, que a la letra dicen:
“ARTÍCULO 41.
...
La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:
I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales.
Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Sólo los ciudadanos podrán afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos;
II. La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades. Por tanto, tendrán derecho al uso en forma permanente de los medios de comunicación social, de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la misma. Además, la ley señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.
El financiamiento público para los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales y se otorgará conforme a lo siguiente y a lo que disponga la ley:
a) El financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes se fijará anualmente, aplicando los costos mínimos de campaña calculados por el Órgano Superior de Dirección del Instituto Federal Electoral, el número de senadores y diputados a elegir, el número de partidos políticos con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión y la duración de las campañas electorales. El 30% de la cantidad total que resulte de acuerdo con lo señalado anteriormente, se distribuirá entre los partidos políticos en forma igualitaria y el 70% restante se distribuirá entre los mismos de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior;
b) El financiamiento público para las actividades tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales, equivaldrá a una cantidad igual al monto del financiamiento público que le corresponda a cada partido político por actividades ordinarias en ese año, y
c) Se reintegrará un porcentaje de los gastos anuales que eroguen los partidos políticos por concepto de las actividades relativas a la educación, capacitación, investigación socioeconómica y política, así como a las tareas editoriales.
...”
Respecto a los partidos políticos, la Constitución los define como entidades de interés público, señalando que la ley (aquí no se distingue entre federal o local) determinará las formas especificas de su intervención en el proceso electoral. Que los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos hacer posible el acceso de estos al ejercicio del poder público.
Ahora bien, en relación con los partidos políticos nacionales, la base I los distingue del género partido político, ya que otorga a los primeros el derecho de participar en las elecciones estatales y municipales. Además, la base II ordena al legislador secundario que garantice a los partidos políticos nacionales, a nivel federal, el derecho: a) a acceder en forma permanente a los medios de comunicación social, b) al financiamiento para actividades ordinarias; y c) al financiamiento para la realización de sus campañas. Financiamiento público que debe otorgarse bajo ciertos criterios que se determinan en la propia fracción.
Para sostener que la base II del artículo 41 contiene los lineamientos que el legislador secundario debe garantizar a los partidos para su desarrollo en el nivel federal, se hacen las precisiones siguientes:
Que el artículo 41 mencionado junto con el 39 y 40, dan inicio a la llamada parte orgánica de la Constitución Federal; que en el Título Segundo, Capítulo I, en el que se ubican las disposiciones referentes al tema de la soberanía nacional y a la forma de gobierno, y no lo concerniente a las entidades federativas; que el financiamiento público que se regula es el federal, pues para su cálculo se utilizan parámetros solo aplicables en ese nivel, como son: que sea confeccionado por el órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral, organismo público que conforme a la base III del propio artículo 41 es el encargado exclusivamente de la organización de las elecciones federales; que se tome en cuenta el número de senadores y diputados a elegir, es decir, la mención de los senadores sólo se puede referir al poder legislativo federal, lo que se confirma cuando se ordena que en la determinación de este financiamiento se considere el número de partidos con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión.
La anterior conclusión se ve robustecida si se tiene en cuenta que en el Titulo Quinto de la propia Constitución Federal referente a los Estados de la Federación y al Distrito Federal, se encuentra el artículo 116, el que en la fracción IV, expresamente establece los lineamientos fundamentales que en materia electoral deben seguir las entidades federativas, por lo tanto, es inconcuso que lo referente al financiamiento público de los partidos políticos a nivel entidad federativa, encuentre su fundamento en este artículo y no en el 41, pues no sería congruente, en correcta técnica legislativa, que se establecieran lineamientos sobre una misma materia en dos artículos distintos del mismo ordenamiento, para lo cual se transcribe el segundo párrafo, fracción IV, inciso f), del artículo 116, constitucional que puede compararse con la fracción II del artículo 41 antes transcrito.
“ARTÍCULO 116.
....
Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
...
IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:
...
f) De acuerdo con las disponibilidades presupuestales, los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para su sostenimiento y cuenten durante los procesos electorales con apoyos para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio universal;
...”
Como se observa, mientras que en el artículo 41 se establece la forma de calcular el financiamiento público, en el 116 sólo se establece que el financiamiento se otorgará en forma equitativa sin sujetar su confección a parámetro alguno, lo que lleva a la conclusión de que las disposiciones mencionadas regulan supuestos distintos, como se dijo anteriormente, el 41 da las bases para el cálculo del financiamiento público que se otorga a nivel federal a los partido políticos nacionales, mientras que el 116 establece lineamientos que las entidades federativas deben seguir para el otorgamiento a los partidos políticos (nacionales o locales) a nivel estatal.
Por lo expuesto, resulta irrelevante que en el argumento a estudio, como razón para sustentarlo, se haga referencia a que se está en presencia de una elección estatal en la que se renovará el congreso local y los ayuntamientos.
En esta tesitura podríamos decir que el párrafo segundo de la fracción III, a la luz del apartado B de la fracción II del artículo 58, así como, que la fracción VIII del artículo 63 en relación al financiamiento que reciben los partidos políticos nacionales de nuevo registro en el Estado de México, no pueden ser, contrarios al artículo 41, fracción II de la Constitución Federal, sino que en todo caso, podrían serlo del artículo 116 de tal ordenamiento, pues las bases constitucionales para el otorgamiento del financiamiento público que deban recibir los partidos políticos en los estados integrantes de la Federación se encuentran en este dispositivo y no en el 41.
Fijado lo anterior, por una cuestión de orden, se analiza primero lo relativo a la constitucionalidad del artículo 63 y después lo referente al 58, ambos, del Código Electoral Local.
Para esto es necesario transcribir el artículo 63 fracción VII, que dice:
VIII. Los partidos políticos nacionales que acrediten ante el Instituto su registro obtenido en el Instituto Federal Electoral, con posterioridad a la fecha marcada en el artículo 37 de este ordenamiento, recibirán las prerrogativas establecidas en el Código, excepto las comprendidas en el período de campaña.
...”
Al respecto, cabe establecer que esa Suprema Corte de Justicia de la Nación debe tener en cuenta que la fracción VIII, del citado artículo 63, ya fue reclamada ante ella como contraria a la Constitución Federal, por el mismo Instituto Político ahora promovente, en términos de la acción de inconstitucionalidad identificada con el número 16/99, resuelta el catorce de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, habiendo emitido opinión esta Sala Superior, en términos del expediente identificado con la clave SUP-AES-013/99, motivo, este último, por el cual, los argumentos que aquí se expongan, en lo sustancial, serian similares, y por ende, también se arribaría a la misma conclusión, en ese entonces expuesta.
Finalmente, en relación con la inconstitucionalidad que se alega del apartado B, de la fracción II, a la luz del segundo párrafo de la fracción III del artículo 58 del Código Electoral del Estado de México, se hace necesario, previamente transcribir la parte conducente de dicho dispositivo, que dice:
“Artículo 58.- El financiamiento de los partidos políticos se sujetará a las bases siguientes:
I. El financiamiento tendrá las siguientes modalidades:
a) Financiamiento público;
...
II. El financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades permanentes y para la obtención del voto, se entregaran a las direcciones estatales de los partidos, legalmente registradas ante el Instituto y se fijará en la forma y términos siguientes:
...
B. El financiamiento para la obtención del voto en campañas electorales será el equivalente al doble del monto de financiamiento que corresponda a cada partido político por actividades ordinarias, durante el año del proceso;
C). El financiamiento público para la obtención del voto durante los procesos electorales será entregado a partir del siguiente calendario: 40% en la fecha del otorgamiento del registro de los candidatos que correspondan y 3 exhibiciones del 20%, en ambos casos el financiamiento público será entregado a las dirigencias estatales de los partidos políticos.
III. Los partidos políticos que hubieren obtenido su registro con fecha posterior a la última elección, tendrán derecho a que se les otorgue financiamiento público conforme a las siguientes bases:
Se le otorgará a cada partido político el 2% del monto que por financiamiento total les corresponda a los partidos políticos para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes a que se refiere este artículo, así como en el año de la elección, una cantidad adicional igual para gastos de campaña;
...”
Del párrafo segundo, de la fracción III, antes transcrito, se obtienen dos hipótesis:
La primera, en el sentido de que a los partidos que hubiesen obtenido su registro recientemente, se les otorgará, por concepto de financiamiento para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes el 2% de lo que se les otorga por financiamiento total a los partidos políticos.
La segunda, que el porcentaje del dos por ciento a que se refiere el supuesto anterior, se entrega a los partidos políticos que hubiesen obtenido su registro recientemente, en forma adicional, para la obtención del voto en las campañas electorales.
Luego, en el caso a estudio, el motivo de la inconformidad del partido promovente, es en lo referente al financiamiento para la obtención del voto, por considerar que se le da un trato electoral desigual en relación con los partidos que participaron en el proceso eleccionario inmediato anterior en el Estado de México, a los cuales les otorga el doble del financiamiento en este rubro de lo que a él se le da.
Ahora bien, con el objeto de ser exhaustivos en esta opinión, se abordará el análisis de la constitucionalidad de los dos supuestos que contiene la fracción III del artículo 58 del Código Electoral Mexiquense:
Primera hipótesis.
Como ya se dijo conforme al artículo 41, base II, de la Carta Magna, las bases para la aplicación del financiamiento público federal fundamentalmente son las siguientes:
I. La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades.
II. La ley señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.
III. El financiamiento público para los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales.
IV. El financiamiento para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes se fijará anualmente, bajo los parámetros que la propia disposición constitucional determina.
V. El financiamiento público para las actividades tendientes a la obtención del voto, equivaldrá a una cantidad igual al monto del financiamiento que le corresponde a cada partido político por actividades ordinarias en ese año.
VI. Se reintegrará un porcentaje de los gastos anuales que eroguen los partidos políticos por concepto de las actividades relativas a educación, capacitación socioeconómica y política, así como a tareas editoriales.
Por otra parte, el financiamiento público que deben proporcionar las entidades federativas se encuentra regulado, fundamentalmente, por los artículos 41, fracción, y 116, párrafo segundo, fracción IV incisos f), g) y h) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de los cuales se obtienen las siguientes bases.
a). Los partidos políticos nacionales tienen derecho de participar en las elecciones estatales y municipales.
b). Las constituciones y leyes de los estados en materia electoral garantizaran:
1. De acuerdo con las disponibilidades presupuestales, que los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para su sostenimiento y para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio universal.
2. Se propician condiciones de equidad para el acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación social.
3. Se fijen los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos y sus campañas electorales, y los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos.
Al establecerse los derechos de los partidos políticos nacionales a participar en los comicios locales, es indiscutible que se abre la posibilidad de que dichas instituciones se vinculen a las actividades político-electorales de las entidades federativas en los términos en que se fije en la legislación en cada una de éstas, siempre que no se opongan a la ley fundamental, de manera que de este modo se pueden encontrar inmersos en cualquiera de las etapas del proceso electoral, así como en la participación de funcionamiento y desarrollo de las actividades de los órganos electorales fuera del proceso electoral, o en cualquiera actividad regida por la legislación electoral local.
Por cuanto hace al financiamiento público de manera precisa se establece bajo dos rubros fundamentales, el referente a las actividades ordinarias permanentes y el relativo a la obtención del voto en procesos electorales. De acuerdo con la norma constitucional referida, de manera clara se advierte que no se hace ningún distingo en cuanto a la prerrogativa general de acceder al financiamiento público para sostenimiento y para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio universal.
Ahora bien, de acuerdo con las bases constitucionales señaladas, es fácil advertir que la finalidad del financiamiento público radica en que se destinen recursos económicos públicos para el sostenimiento de los partidos políticos y para las actividades encaminadas a la obtención del voto lo que debe entenderse referido a los gastos del sostenimiento de los partidos nacionales realicen en las entidades federativas y a los actos de proselitismo relacionados con las elecciones locales, en año electoral.
Ahora bien, el concepto de equidad es uno de los más difíciles de definir de manera precisa e inequívoca, de manera que sea suficiente para su aplicación en los diversos ámbitos en que suelen ser empleados. Así, F. Capilla Roncero, autor de la voz equidad en la Enciclopedia Jurídica Básica, publicada por la Editorial Civitas dice que: “El concepto equidad es difícilmente aprehensible. Puede convenirse en que por tal cabe entender la invocación de la idea de justicia, especialmente, como justicia relativa o comparativa, que impone el tratamiento igual de lo que es igual y el tratamiento desigual lo de que es distinto; pero también, se considera tal la ponderación del derecho escrito que se traduce en la justicia del caso concreto y, finalmente, como revisión a criterios de impartición de justicia, que no descansan en el derecho escrito, sino en la razón natural, la moral, etcétera.”
En consideración a que la exigencia de distribución equitativa que se analiza está dirigida para que se recoja en las constituciones y en las leyes electorales de los Estados, que por su naturaleza no se puede entrar al examen de las particularidades o peculiaridades de casos concretos, ni es usual que ocurran a la remisión, a la razón natural, solo queda el primer concepto mencionada en el párrafo anterior, de modo que para dilucidar si en la normatividad legislativa de una entidad de la federación se respeta esa equidad, se requiere examinar si con ella se busca la realización de una idea de justicia, especialmente como justicia distributiva o geométrica, que conduzca al tratamiento igual a los iguales y desigual a los desiguales.
La dificultad que se presenta para determinar si dos cosas o personas se encuentran en una relación de igualdad o desigualdad, estriba en que se puede ocurrir a múltiples factores como puntos de comparación.
Para superar tal dificultad, debe atenderse a los motivos y propósitos que den lugar a la necesidad de tomar en cuenta las diferencias que se encuentren entre dos o más cosas o personas en el ámbito que se destine su aplicación, en razón de que el conocimiento de esas circunstancias puede ilustrar sobre lo que se quiere preservar proteger, estimular o combatir con la distinción que debe hacerse.
En el ámbito legislativo del Estado de México, como ya se puso de relieve, uno de los varios e importantes propósitos que se persiguen con el otorgamiento de financiamiento público a los partidos políticos, consiste en contribuir para que estos se encuentren en mejores condiciones para dar cumplimiento a los cometidos constitucionales de promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir para que se integre la representación nacional y hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público, por lo que resulta válido establecer como uno de los varios criterios para la distribución, el de la suma de actividades desempeñadas en cumplimiento de los citados fines constitucionales dirigidos al perfeccionamiento constante del sistema democrático mexicano.
Empero, como no es posible medir con exactitud la suma de actividades que realiza cada partido, es factible ocurrir, como sustitutivo, a un elemento objetivo que refleje de manera razonable esa situación, y esta calidad la satisface con seguridad y confiabilidad suficientes, dentro de varios en que se pudiera pensar, el resultado conseguido en las elecciones, toda vez que resulta admisible, inferir como presunción humana que dicho resultado es el producto o culminación de todos los esfuerzos y recursos, de carácter material, intelectual, económico, político, etcétera, que se han desplegado en los tiempos que preceden en los comicios, tanto en los años de proceso electoral como en los que no se da éste.
Por lo tanto, cabe establecer que los partidos políticos que han obtenido su registro recientemente y que por ello no han demostrado su presencia y fuerza real ante el electorado, demostrada a través del voto, no pueden encontrarse en la misma situación de los partidos políticos que sí han pasado la prueba comicial, y que han obtenido un porcentaje del soporte popular que los legitima, para recibir proporcionalmente a esta fuerza financiamiento público, y por lo tanto, es inconcuso que no pueden ser tratados de manera igual, pues su situación no es la misma.
En esta tesitura, el partido accionante no tendría base alguna para solicitar que se le otorgue un trato igual que a los partidos que compitieron en el proceso local inmediato anterior, prevista en la primera hipótesis del citado artículo 58, fracción III.
En conclusión, la primera hipótesis del párrafo segundo de la fracción III, a la luz del apartado B de la fracción II del artículo 58 del Código Electoral del Estado de México, en relación con el financiamiento ordinario que se le otorga a los partidos de nuevo registro, no contravienen el artículo 116 de la Constitución Federal, por lo siguiente:
Primero. Porque en el artículo 116 se establece como únicas limitaciones al financiamiento público que deben otorgar las legislaturas estatales: la disponibilidad presupuestal; que sea equitativo; y que se otorgue a los partidos políticos, tanto para sus actividades ordinarias como para la obtención del voto.
Segundo. Porque el financiamiento ordinario que reciben los partidos políticos de acuerdo con la fracción III en relación con la segunda, apartado B del artículo 58 del Código Electoral del Estado de México es equitativo, pues da trato igual a los iguales y desigual a los desiguales, es decir, la fracción II se aplica a todos aquellos partidos que hubieren contendido y obtenido el porcentaje de votos exigido en las elecciones pasadas en la entidad federativa que nos ocupa, mientras que la fracción III regula lo relativo a los partidos políticos que no hubieren participado en tales comicios.
Lo antes expuesto, en esencia, lo sostuvo la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la acción de inconstitucionalidad 2/99, promovida por los partidos Verde Ecologista de México y del Trabajo, según se lee a fojas, de la 683 a la 687 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo X, septiembre de 1999, Pleno, Salas y Tribunales Colegiados de Circuito.
Segunda hipótesis.
Ahora bien, si hemos concluido que resulta constitucional y equitativo que a los partidos políticos se les trate de manera desigual cuando sus circunstancias sean distintas (por ejemplo: haber demostrado su fuerza electoral o no), debe concluirse, igualmente, que resulta apegado al artículo 116 constitucional y equitativo el que a los partidos de nuevo registro que no hubieren participado en el proceso electoral local anterior se les otorgue únicamente el dos por ciento del financiamiento público que para gastos ordinarios se otorga a los partidos que sí intervinieron en los anteriores comicios y obtuvieron más del 1.5% de votos. Ahora bien, cabe preguntarse si opera el mismo principio de equidad para la dotación del financiamiento destinado a la obtención del voto.
Con relación al financiamiento público para gastos de campaña electoral que se fijó en el precepto legal combatido, respecto de los partidos políticos que no han intervenido en los comicios que sirven de base para medir la actividad electoral de dichas organizaciones, por haber obtenido su registro con posterioridad a tal elección, esta Sala Superior considera que no se respeta el criterio de equidad desarrollado en los párrafos precedentes, por lo siguiente.
Respecto de los partidos políticos con registro reciente, el único elemento objetivo y de cierta seguridad que se puede tomar en cuenta como reflejo de las actividades electorales que han desarrollado para dar satisfacción a los fines constitucionales de tales institutos, se encuentra en la captación de ciudadanos dentro de su afiliación y militancia, dado que lógicamente vale considerar que, quienes ingresan a un partido político se encuentran convencidos de sus principios, programas, estrategias, etcétera, y que por tanto están dispuestos a realizar la actividad política necesaria que le corresponda a su partido y a votar por éste. Esto es, por ser el único elemento semejante, resulta admisible equiparar el número de miembros exigido para conceder el registro a un partido político, con el número de votos que obtuvieron otros en la elección inmediata anterior, dado que ambos son demostrativos cuantitativa y cualitativamente de los actos político-electorales desempeñados por estas personas morales.
En estas condiciones, cuando el legislador dispone que a los partidos de nuevo registro se les otorgue un dos por ciento del monto que por financiamiento total les corresponde a los partidos políticos para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes, se debe entender que al conjunto de actividades políticas y electorales realizadas por esos nuevos institutos para poder conseguir su registro, se les esta otorgando un valor equivalente al dos por ciento del total de las que llevaron a cabo todos los partidos políticos, y que con base en la integración de ese elemento se dispuso la distribución equitativa del monto total del financiamiento, y que esto debe servir como base para repartir el financiamiento y precisar lo que corresponde a cada partido.
Ahora bien, si ya quedó establecido que la equidad en este tema se consigue mediante la distribución del financiamiento público en proporción a las actividades político electorales desempeñadas por los partidos políticos, es indudable que una vez que se ha fijado la medida de las funciones de cada uno en comparación con las realizadas por los demás, el porcentaje de la votación para los que participaron en la elección anterior de diputados, y el número de miembros necesarios para obtener el registro de los que los acaban de obtener, esa proporción debe ser la única pauta y lineamiento para la repartición del financiamiento público, ya sea del que se otorga para actividades ordinarias o del que se da para los gastos de campaña, sin que quepa la posibilidad de que esa base se tome en consideración sólo para uno de esos rubros y no para el otro, dado que con esto se estarían estableciendo dos parámetros distintos para pesar y medir la misma actividad o conjunto de actividades, sin que exista sustento jurídico para proceder de esa manera.
Asi pues, si el legislador consideró que debía proporcionar un tanto de financiamiento para actividades ordinarias, en relación con la fuerza electoral demostrada en la elección anterior, y dos tantos más iguales para gastos de campaña; para mantener el respeto a ese criterio de equidad tenía que determinar, en consecuencia, otorgar a los partidos políticos de nuevo registro un tanto (dos por ciento) para actividades ordinarias, y dos tantos, (dos veces el dos por ciento), o sea un cuatro por ciento, para actividades de campaña, ya que de esta manera se mantiene el trato igual a los iguales y desigual a los desiguales, porque en las dos situaciones se mide de modo semejante, de lo que resulta la proporcionalidad.
México, Distrito Federal, a ocho de marzo de dos mil.
MAGISTRADA PRESIDENTA
POR MINISTERIO DE LEY
ALFONSINA BERTA NAVARRO HIDALGO
MAGISTRADO MAGISTRADO
LEONEL CASTILLO GONZÁLEZ ELOY FUENTES CERDA
MAGISTRADO MAGISTRADO
JOSÉ FERNANDO OJESTO MAURO MIGUEL REYES
MARTÍNEZ PORCAYO ZAPATA
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS
FLAVIO GALVÁN RIVERA